fiche DA: l’arrêt rendu par la plus haute juridiction administrative le 3 octobre 2016

« Proposition de correction Séance 2 Accroche : ð Dans un communiqué publié en parallèle de sa décision « Arcelor » de 2007, le Conseil d’Etat affirmait que les modalités de son contrôle de constitutionnalité des actes de transposition d’une directive communautaire traduit la volonté « de tirer toutes les conséquences de la confiance réciproque qui doit présider aux relations entre systèmes nationaux et système communautaire de garantie des droits.

» C’est cette même préoccupation qui semble gouverner l’arrêt rendu par la plus haute juridiction administrative le 3 octobre 2016. Rappel des faits et de la procédure : - A l’origine, la confédération paysanne, OGM Dangers et la fédération Nature et Progrès ont demandé au Premier ministre l’abrogation de l’article D.

531-2 du code de l’environnement qui constitue un acte réglementaire de transposition de la directive 2001/218 CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001.

Leur demande a été implicitement rejetée par le Premier ministre. - Les requérants ont donc demandé au Conseil d’Etat d’annuler cette décision du Premier ministre, d’enjoindre à ce dernier de prendre toutes mesures pour instaurer un moratoire sur les variétés rendues tolérantes aux herbicides et de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 6 000 euros à chacun d’eux au titre des dispositions de l’article L.

761-1 du code de justice administrative. - Par un arrêt rendu le 3 octobre 2016, le Conseil d’Etat a sursis à statuer sur les conclusions de la requête jusqu’à ce que la Cour de justice se soit prononcée. Problématiques : L’administration est-elle tenu de faire droit à une demande d’abrogation d’un décret illégal ? Dans quelle mesure le Conseil d’Etat peut-il contrôler la conformité d’un décret de transposition d’une directive à l’aune du principe de précaution tel que garanti par la Charte de l’environnement ? Solution : Le Conseil d’Etat rappelle qu’une autorité administrative est tenue de faire droit à une demande tendant à l’abrogation d’un acte réglementaire illégal.

Il déduit de l’article 88-1 de la constitution une obligation de transposition des directives communautaires avant d’énoncer les modalités particulières de son contrôle lorsqu’il est saisi d’une contestation portant sur la constitutionnalité d’un acte transposant une directive.

En l’espèce, le Conseil d’Etat énonce qu’il peut contrôler la compatibilité du décret avec l’article 191-2 du TFUE, qui a une portée garantissant l’effectivité du principe de précaution dont la méconnaissance est invoquée, garanti en droit interne par l’article 5 de la Charte de l’environnement.

Mais confronté à une difficulté d’interprétation, il décide de surseoir à statuer et de poser une question préjudicielle à la cour de justice de l’union européenne. I.

L’encadrement liminaire des modalités de contrôle de la constitutionnalité d’un décret portant transposition d’une directive A) L’abrogation obligatoire des actes réglementaires illégaux (ici décret) Considérant 3 : « L’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, est tenue d’y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date.

» - Le Conseil d’Etat rappelle ici que l’autorité émettrice est chargée de déférer à la demande d’abrogation du texte litigieux dès lors qu’il apparaît que l’acte attaqué est entaché d’illégalité que celle-ci apparaisse dès son adoption ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à la date de sa publication (CE 1989 Compagnie Alitalia. - Définition d’abrogation => Anéantissement pour l’avenir d’un acte (par opposition au retrait, qui implique un anéantissement « rétroactif » de l’acte, de sorte que celui-ci est réputé n’avoir jamais existé). - (Possibilité d’un petit rappel historique de l’évolution de l’obligation d’abrogation ou de mise à l’écart des actes réglementaires illégaux : CE 1930 Despujol/ CE 1958 Ponard/ CE 1976 Leboucher et Tarandon/ Décret de 1983 imposant l’abrogation). - Obligation désormais consacrée par l’article L.

243-2 du Code des relations entre le public et l’administration. B) Un contrôle mesuré des actes réglementaires de stricte transposition des directives « Eu égard aux dispositions de l’article 88-1 de la Constitution, selon lesquelles « la République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences », d’où découle une obligation constitutionnelle de transposition des directives » - Rappel des jurisprudences DC 2004 et 2006 sur l’obligation constitutionnelle de transposition des directives avec les limites posées (disposition expresse contraire, puis identité constitutionnelle de la France) qui découlent de l’article 88-1 de la Constitution. « le contrôle de légalité et de constitutionnalité des actes réglementaires assurant directement cette transposition est appelé à s’exercer selon des modalités particulières dans le cas où le contenu de ces actes découle nécessairement des obligations prévues par les directives, sans que le pouvoir réglementaire ne dispose de pouvoir d’appréciation.

» - Confronté au contrôle d’un acte réglementaire procédant à la transposition des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, le CE (2007 Société Arcelor Atlantique) a fait application de la théorie de l’équivalence initiée par les juridictions constitutionnelles italiennes et allemandes dans les années 70 (Cr constit allemande : So lange 1, 1974 ; So lange 2, 1986 et Affaire des bananes, 2000 / Cr constit italienne Frontini 1973 ; Granital 1984 ; Fragd 1989).

En effet, incompétent pour contrôler la conformité d’un acte national adopté en situation de compétence liée en raison de la compétence exclusive de la cour de justice pour contrôle la légalité d’un acte de l’Union, il va opter pour une solution extrême : l’affirmation de la supériorité de la Constitution sur le droit de l’Union en cas de protection insuffisante des droits constitutionnels au niveau européen. « Si le contrôle des règles de compétence et de procédure ne se trouve pas affecté » - En vertu d’un jurisprudence constante le Conseil d’Etat reste compétent pour contrôler le respect des règles de répartition interne des compétence (CE 1978 Jonquères d’Oriola) conformément au principe communautaire d’autonomie institutionnelle des Etats membres. « il appartient au juge administratif, saisi d’un moyen tiré de la méconnaissance d’une disposition ou d’un principe de valeur constitutionnelle de rechercher s’il existe une règle ou un principe général du droit de l’Union européenne qui, eu égard à sa nature et à sa portée, tel qu’il est interprété en l’état actuel de la jurisprudence du juge de l’Union, garantit par son application l’effectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué.

Dans l’affirmative, il y a lieu pour le juge administratif, afin de s’assurer de la constitutionnalité du décret, de rechercher si la directive que ce décret transpose est conforme à cette règle ou à ce principe général du droit de l’Union.

Il lui revient, en l’absence de difficulté sérieuse, d’écarter le moyen invoqué, ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle, dans les conditions prévues par l’article 167 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

» - Cette théorie de l’équivalence signifie que le CE saisi de l’inconstitutionnalité d’un décret de transposition d’une directive doit rechercher s’il existe en droit de l’Union une règle ou un principe général du DUE qui correspond au principe constitutionnel invoqué tant dans sa nature que dans sa portée et tel qu’interprété par la CJ et qui de ce fait garantit l’effectivité du principe constitutionnel invoqué.

Dans ce cas, il lui appartiendra de contrôler le respect par le décret de transposition de la directive de cette règle ou principe général du droit de l’Union, en raison de son rôle de juge de droit commun du droit de l’UE. Toutefois, 2 possibilités s’offrent à lui : soit le contrôle ne présente pas de difficulté dans la mesure où la jurisprudence de la CJ est claire et précise et il pourra seul contrôler la conformité de l’acte national d’application à l’aune de cette règle européenne en vertu de la jurisprudence CJCE 1982 CILFIT ; soit si la norme européenne n’est pas assez claire, il devra procéder à un renvoi préjudiciel à la CJ afin qu’elle précise l’étendue du principe général invoqué en vertu de la jurisprudence CJCE 1987 Foto-frost. - Le CE procède néanmoins ici à une interprétation excessive de la jurisprudence de la CJ dans la mesure où elle est seule compétente pour invalider une norme du DUE qui serait contraire à un PGDUE.

Le CE n’est compétent que pour déclarer la conventionnalité de la norme litigieuse et non l’inconventionnalité. « En revanche, s’il n’existe pas de règle ou de principe général du droit de l’Union garantissant l’effectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué, il revient au juge administratif d’examiner directement la constitutionnalité des dispositions réglementaires contestées.

» - En revanche, le CE rappelle également la réserve posée dans l’arrêt Arcelor selon laquelle en l’absence de règle équivalente du DUE au principe constitutionnel invoqué, le CE s’estime compétent pour contrôler la constitutionnalité des dispositions réglementaires contestées et donc par conséquent la constitutionnalité de la directive qu’il transpose, quitte a se positionner en violation du droit de l’Union. « le contrôle de légalité et de constitutionnalité des actes réglementaires assurant directement cette transposition est appelé à s’exercer selon des modalités particulières dans le cas où le contenu de ces actes découle nécessairement des obligations prévues par les directives, sans que le pouvoir réglementaire ne dispose de pouvoir d’appréciation.

» - Confronté au contrôle d’un acte réglementaire procédant à la transposition des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, le CE (2007 Société Arcelor Atlantique) a fait application de la théorie de l’équivalence initiée par les juridictions constitutionnelles italiennes et allemandes dans les années 70 (Cr constit allemande : So lange 1, 1974 ; So lange 2, 1986 et Affaire des bananes, 2000 / Cr constit italienne Frontini 1973 ; Granital 1984.... »