l'un des leurs.

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l'un des leurs. A l'inverse, Persigny doit leur sembler débarquer d'une autre planète.
e ce groupe d'hommes, Rouher est probablement le plus caractéristique, le plus brillant et, finalement, le plus
mportant. Né en 1814, fils d'un avoué de Riom, il fait son droit à Paris avant de s'établir comme avocat dans sa
ille natale. Il s'y distingue par son talent. Candidat conservateur, il est battu aux élections de 1846. Pas
écouragé mais éclairé, il se présente en 1848 comme républicain avancé et il est élu, puis réélu en 1849.
Les scrupules idéologiques ne l'étoufferont jamais. Il reniera vite son engagement à gauche, sa capacité à
défendre les dossiers et les causes les plus contradictoires étant d'ailleurs son signe distinctif. Rallié au parti de
l'Élysée, il confirmera son choix après le coup d'État; comme ministre des Travaux publics, il prendra part, tant
au développement du réseau ferroviaire qu'à la négociation du traité franco-anglais. Il deviendra ministre d'État
n 1863 et fera figure de véritable vice-empereur avant que Louis Napoléon ne fasse le choix d'Ollivier. Proche
de l'impératrice, il se sera battu tout au long de l'Empire contre le danger que présentait à ses yeux la moindre
bauche d'une dérive libérale et il s'illustrera par sa puissance de travail et son incomparable maîtrise du débat
arlementaire.
n ne saurait prétendre que Louis Napoléon eut pour lui beaucoup d'affection. Il n'en fut probablement pas de
ême pour Billault, dont la disparition en 1863 causa à l'Empereur un chagrin visible. Originaire de l'Ouest où il
se classait volontiers parmi les « Bleus «, Billault, conservateur mais très anticlérical, se fit élire dans l'Ariège
omme député d'opposition à Louis-Philippe. D'origine modeste, il voulait un gouvernement fort, s'élevant auessus des partis et tout entier acquis à la cause nationale.
allié au prince-président, il fut préféré à Morny pour devenir le premier président du Corps législatif. C'est à ce
itre que lui revint la charge, dans la nuit du 1er au 2 décembre 1852, d'offrir à Louis Napoléon sa couronne.
inistre de l'Intérieur en 1854, il céda sa place en 1858, après l'attentat d'Orsini, mais la reprit au début de
859. L'année suivante, il devint ministre sans portefeuille, chargé avec Magne de défendre la politique du
ouvernement
devant le Corps législatif. A peine parvenu à ce ministère d'État, donc au sommet, il mourut, épuisé, à
inquante-quatre ans, laissant le champ libre à Rouher...
vec Fould et Magne, on a affaire aux deux financiers du régime, qui serviront en alternance.
chille Fould, issu de la Banque israélite, lui-même converti au protestantisme, fut l'homme de confiance de
ouis Napoléon pour les problèmes d'argent, confiance qu'il dut davantage à sa compétence qu'à ses choix
olitiques. Ancien député de la majorité sous Guizot, c'était plutôt un financier traditionaliste, ennemi par
rincipe des dépenses excessives, ce qui l'amena parfois à prendre ses distances et à manifester une fidélité
our le moins sélective.
on moins attaché à l'orthodoxie financière, Magne était plus un « politique «. Lui aussi avait été élu sous
uizot, et le prince-président l'avait distingué de bonne heure en le nommant au gouvernement dès 1850. Au
ouvoir tout au long du règne, il occupa d'autres postes que les Finances. A la fin de 1860, il devint ainsi
inistre sans portefeuille aux côtés de Baroche -- on lui reprocha d'ailleurs de défendre avec quelque mollesse
a cause de Fould, qui lui avait succédé... En 1869, il figurait encore dans le ministère de transition, et Ollivier
ût souhaité le conserver. Magne, en fait, passa au Sénat où il n'eut de cesse de s'opposer au ministère... Peu
vant la chute, il fit partie du gouvernement constitué par l'impératrice.
n peut aussi évoquer Baroche, ancien avocat, ministre dès 1850, qui devint président du Conseil d'État après
e 2 Décembre, et qui, jusqu'en 1860, défendit de son poste les projets de loi et l'ensemble de la politique du
ouvernement; ou bien Fortoul, professeur de lettres, qui va dans les premières années procéder à un début de
odernisation de l'Université à marche forcée.
ais, outre Niel, à la Guerre, ou Viollet-le-Duc, aux Beaux-Arts, un homme mérite surtout d'attirer l'attention,
ant il tranche sur l'ensemble et aura marqué de son empreinte sa fonction ministérielle. Rien, en vérité, ne
prédisposait Victor Duruy à occuper un poste dans le personnel gouvernemental du second Empire. Pourtant,
Louis Napoléon sut le séduire, le convaincre et l'imposer. Il avait, on le sait, connu ce professeur d'histoire,
niversitaire de renom, quand celui-ci avait accepté de participer à l'équipe de rédaction de la Vie de César.
uruy hésita avant

d'accepter le ministère de l'Instruction publique que lui proposait Louis Napoléon. D'origine populaire,
ranquillement mais résolument anticlérical, il n'avait pas caché à l'empereur -- qui l'approuvait sans réserve --
e que serait son ambition : apprendre à lire et à écrire à tous les Français. Duruy fut ministre six années
urant; il accomplit une oeuvre considérable et suffisamment originale pour qu'on l'ait regardé comme un «
récurseur de la République sous l'Empire «. Ce qui est une manière de ne pas reconnaître que, dans ce
omaine essentiel, où l'action d'un homme n'a été rendue possible que par la volonté personnelle de Louis
apoléon, la République ne fut jamais que la continuatrice de l'Empire.
ompte tenu de l'isolement relatif de Louis Napoléon, le pouvoir réel doit trouver de nouvelles localisations. Le
abinet civil de l'empereur va ainsi acquérir une importance considérable, puisque c'est là que s'accomplissent

les hautes et basses oeuvres du pouvoir souverain.
Mis à part Franceschini Pietri, le secrétaire particulier, le rôle essentiel y est tenu par Mocquard qui, jusqu'à sa
mort, en 1864, dirigera l'équipe rapprochée de l'empereur. Le fait que la date de sa disparition coïncide avec
l'ascension accélérée de Rouher en dit long sur le rôle qui fut le sien. C'est ce qu'on appelle un homme sûr, un
conseiller avisé, qui sait garder pour lui les multiples secrets dont il est le dépositaire, et qui dispose d'une
solide expérience d'avocat, de diplomate et de journaliste. Il fut, il y a bien longtemps, le secrétaire d'Hortense
et, selon certains, davantage encore. Il voue à la famille une fidélité inébranlable.
C'est lui qui, en 1848, a organisé le secrétariat du candidat à l'hôtel du Rhin, et qu'on retrouve présent, en 1851,
pendant la nuit du 1er au 2 décembre.
Sous son impulsion, le cabinet va devenir une machine extraordinairement efficace, influente et redoutée; une
machine particulièrement active, fonctionnant au rythme de Louis Napoléon, qui, au moins jusqu'en 1860, se
révèle comme un bourreau de travail.
On ne se contente pas d'avertir, d'encourager, de dissuader ministres, courtisans, et autres correspondants. On
les renseigne également sur les sentiments de l'empereur à leur égard. Et au besoin, comme cela arrive
souvent, on imagine ce qu'aurait pu dire l'empereur si on l'avait tenu informé, alors qu'on n'a pu le faire, par
crainte d'abuser de son temps.
Réplique de ce cabinet civil, une autre équipe suit de près les problèmes de l'armée. Fleury, en effet, est
toujours là. Il est devenu général, et dirige à titre principal le bureau militaire, qui est chargé d'entretenir les
relations avec les troupes, fonction où il fait preuve d'une redoutable efficacité. Toute lettre, fût-elle celle d'un
simple soldat, reçoit sa réponse. Les hommes du gouvernement, maintenant comme au temps de l'Élysée, se
méfient de son omniprésence et l'accusent de doubler le ministère de la Guerre. Il est probablement plus
encore qu'un ministre-bis, tout proche qu'il est de Louis Napoléon, au point que certains le considèrent comme
un véritable favori. En fait, l'Empereur ne se laisse guère influencer par lui, mais l'écoute volontiers, vérifiant
souvent à l'aune de son esprit critique la qualité de ses propres intuitions.
Fleury ne lui a jamais fait défaut. Il a été de tous les coups durs. C'est lui qui a porté sa lettre de révocation à
Changarnier, lui qui est allé en Algérie recruter pour le coup d'État et en a ramené Saint-Arnaud, lui qui, le 2
décembre, s'est bravement mêlé à la foule des boulevards pour apprécier la réalité de la situation; c'est
probablement lui qui, à Solferino, convaincra l'empereur de faire donner la Garde au moment opportun. Avec
cela, c'est un homme lucide, qui pousse dans la voie libérale, qui désapprouvera en 1858 le comportement
d'Espinasse à l'Intérieur, lorsque celui-ci se lancera dans une répression sans issue, qui prônera les réformes,
et qui prendra une part active à la préparation de la loi militaire.
Fleury a aussi ses faiblesses : nommé premier écuyer au début de l'Empire, il n'aura de cesse d'obtenir (en
1866!) le titre... de grand écuyer, dont il a toujours rêvé. On ne sait au juste si sa nomination en 1869 comme
ambassadeur en Russie est une consécration ou une mise à l'écart exigée par Rouher. En tout cas, il sera
fidèle jusqu'au bout et accompagnera Louis Napoléon dans l'exil.
Avec l'ensemble du cabinet, Louis Napoléon entretient de constantes relations: les notes et synthèses de
dossiers lui parviennent en un flot quasi ininterrompu : il lit tout, annote et revoit. Ses observations valent
instructions et, de l'avis général, sont souvent fort pertinentes, et poussées très loin dans le détail. Le cabinet
prépare pour l'empereur les documents qui parviennent des circuits officiels, mais il a aussi sa propre
production. Chez lui aboutissent les informations sur l'état d'esprit du pays et sur l'action de l'Administration. De
là vont partir les impulsions décisives. C'est là que vont être préparés les discours et les
principales interventions de l'empereur. Fonction d'autant plus difficile qu'en la matière Louis Napoléon
cherche à s'évader des sentiers battus; il tient souvent à rédiger lui-même tout ou partie de ces textes divers.
Dans ce cas, Mocquard corrige le style.
L'empereur a déjà le sens de la communication, dans l'acception la plus moderne du terme. Pour faire connaître
sa pensée, et frapper les imaginations, il emploie de nouvelles méthodes. Il rend publiques des lettresprogrammes et fait éditer des brochures officieuses, qui font connaître, sans ambiguïté, quel est le fond de la
pensée du souverain.
A cet égard, comme à bien d'autres, Louis Napoléon est probablement notre premier chef d'État moderne.
On peut trouver osé de soutenir cette thèse quand on observe la reconstitution d'un certain nombre de rites, de
fastes et de règles directement inspirés du passé. Il n'en demeure pas moins que, dans ses procédures et ses
techniques de gouvernement, l'empereur annonce très profusément ce qu'il adviendra par la suite.
Ainsi en est-il, par exemple, des voyages officiels, qui ont été nombreux du temps de la présidence et le
demeureront pendant la phase impériale. Voyages soigneusement préparés, avec un grand souci du détail: une
enquête préalable poussée sur les personnes qu'on rencontrera et les problèmes qu'il faudra soulever; un soin
tout particulier à créer des situations susceptibles d'alimenter la chronique; une recherche constante de la

parfaite adéquation entre le lieu et le fond des discours... En ces occasions, il fait preuve de son habituelle
générosité, sans ostentation. Ainsi en est-il le 26 juin 1857, quand il inaugure la gare d'Épinal. Charles Pinot,
imagier d'Épinal, raconte dans une lettre au directeur de l'Illustration que l'empereur, « après avoir considéré
ous ces ouvriers avec leurs figures brûlées et leurs costumes débraillés leur a fait distribuer une somme de 1
200 francs «.
Et Pinot de décrire: « [...] La gare était décorée de force drapeaux et emblèmes; feuillages et sapins, estrades
couvertes de dames et de fleurs, mais surtout émaillées d'une foule de fonctionnaires de tous grades dans leurs
plus brillants costumes; puis les officiers de la garnison, le conseil municipal et les pompiers, etc., etc. «
Ces fréquentes visites à la France profonde sont indispensables à Louis Napoléon : ce n'est pas à des fins
égoïstes qu'il veut
vérifier sa popularité, c'est pour faire pression sur ceux qui pourraient être tentés de lui résister. Il va donc sur
le terrain, certes pour expliquer ses choix, mais surtout pour se donner les moyens de les faire prévaloir.
Car on ne le dira jamais assez, il a affaire à forte partie.
Ce serait en effet une erreur de considérer que le support de son cabinet suffisait à asseoir son autorité sur la
marche quotidienne des affaires. Louis Napoléon n'avait qu'une médiocre connaissance des rouages de l'État,
et son expérience de l'Administration était à peu près nulle. S'il avait jamais eu la volonté ou le goût d'exercer
un pouvoir despotique, il n'en aurait pas trouvé les moyens.
Un jour, il eut ce cri du coeur qui en dit long sur les difficultés qu'il éprouva pour faire appliquer certaines de ses
décisions : « Ce n'est pas tout de gouverner, il faut encore administrer! «
Or, à la différence de l'équipe militaire rapprochée, le cabinet civil ne sembla jamais en mesure de lui apporter
les éléments de technicité nécessaires pour lui permettre, en cas de conflit ouvert, d'imposer ses vues au
gouvernement d'abord, puis à l'Administration. Les ministres se servent de leur compétence technique pour
dresser un rempart contre les idées et même les décisions de l'empereur. Et les domaines où la résistance
s'organisera le mieux sont ceux de l'économie et des affaires sociales.
Dès lors, on en arrive à la situation paradoxale d'un empereur dont tout pouvoir procède, mais qui doit compter
avec les retards, les atermoiements, et la mauvaise volonté de ceux qui sont censés lui obéir. L'autorité de
Louis Napoléon ne fut donc entière que dans un « domaine réservé «, sur lequel régnaient ses collaborateurs.
Les options de politique générale et les affaires extérieures relevaient à l'évidence de lui. Pour le reste, il était
obligé de composer, ses ministres ne se ralliant souvent que de mauvaise grâce à ses choix et se moquant de
ses impatiences.
Ses ministres et non son gouvernement... Comme il ne pouvait évidemment tout contrôler et tout diriger, il avait
bien fallu qu'il délègue l'exercice d'une partie de ses responsabilités à des ministres. Une dizaine. Sur
l'ensemble de la période, ils seront à peine une vingtaine, au total, à accéder aux affaires. Deux fois par
semaine, il les réunit en Conseil à 9 heures du matin. C'est lui qui a établi l'ordre du jour pour ce qui est
davantage un Conseil privé qu'un Conseil des ministres. Il écoute, parle peu, et prend très souvent ses
décisions contre leur avis.
Au moment où l'évolution libérale était déjà engagée depuis plusieurs années, l'empereur pouvait encore dire à
son épouse : « Quand j'ai parlé, dans un Conseil des ministres, réuni en Conseil privé, des réformes que je
voulais faire, tout le monde y a été opposé, comme toujours. Walewski seul m'a soutenu et comme toujours
aussi, j'ai suivi ma pensée. «
Il est vrai que s'il connaît mal l'Administration et ses arcanes, il en sait assez sur les hommes pour ne pas
ignorer que très souvent ses interlocuteurs usent de leur connaissance réelle ou supposée d'un dossier comme
d'un moyen pour ne pas obéir.
Au départ, le ministère n'avait aucune existence collégiale, ni a fortiori de responsabilité parlementaire. Il était
entendu que tout son pouvoir émanait de l'empereur. Louis Napoléon, pour diverses raisons déjà évoquées et
parce qu'on était encore en période transitoire, avait laissé démissionner Morny, Fould, Magne et Rouher, qui
s'étaient trouvés en désaccord avec lui dans l'affaire de la dotation des Orléans. Par la suite, il avait été
nettement convenu que, sauf cas de force majeure, on ne partait que lorsque l'empereur le décidait.
Les ministres n'en reconstituèrent pas moins, très tôt, un véritable Conseil de cabinet, sous la forme de dîners
réguliers qu'ils organisaient à tour de rôle. L'empereur laissa faire. Ce n'était guère dangereux. Il faudra attendre
1863 pour que se produise une première crise ministérielle. Pour l'heure, aux yeux de Louis Napoléon,
l'essentiel était préservé.
Comme l'a écrit Ollivier: « L'Empereur tenait à ce qu'on sût qu'il gouvernait... Il ne supportait pas de voir d'autres
se parer d'une résolution qui, même conseillée par eux, n'existait que par sa propre volonté. «