FINANCES

Dans tous les États, l'administration des finances publiques s'est constituée assez tardivement. À l'origine, que ce soit dans l'Égypte pharaonique, dans les cités de la Grèce antique ou dans la monarchie française, l'impôt (v.) n'existe pas et l'administration financière est purement domaniale. C'est avec la multiplication des prélèvements légaux, en nature d'abord, puis en argent, que les services des finances commencèrent à se spécialiser. • Dans l'Antiquité • L'administration financière en France sous la monarchie • Depuis le XIXe siècle Dans l'Antiquité Athènes n'eut une véritable organisation financière qu'à partir du Ve s. av. J.-C., lorsque les grands travaux et la guerre du Péloponnèse provoquèrent un accroissement rapide des dépenses de l'État, jusqu'alors minimes. Cette administration eut toujours une efficacité médiocre : le peuple, souverain en matière fiscale comme en tout autre domaine, regimbait devant la création d'impôts et la majorité démocrate s'efforçait de faire peser toute la charge fiscale sur les seuls riches. La plupart des impôts étaient perçus par le procédé de la ferme (v.). La boulè (v.) faisait vérifier l'ensemble des comptes par un contrôleur, l'antigrapheus, qui fut remplacé au IVe s. par le collège des logistes. Au Ve s., la source principale des revenus de la cité était le tribut payé par les membres de la Confédération athénienne (v.). Mais la guerre contre Sparte obligea à recourir à des contributions extraordinaires, dites eisphora. En plus des impôts, l'État athénien percevait les revenus des domaines publics (salines, mines, locations de maisons et de terres, droit au pâturage), auxquels s'ajoutaient les frais de justice, les cautions, amendes, confiscations et les dons volontaires des citoyens, qui étaient assez fréquents. Par ailleurs, la démocratie a imposé aux citoyens les plus riches certaines dépenses qui eussent normalement dû incomber à l'État ; ces liturgies (v.) consistaient surtout dans l'équipement et le commandement de navires de guerre et dans les dépenses pour les représentations dramatiques, les jeux et les repas publics. Dès la fin du Ve s., les Athéniens furent amenés à centraliser de plus en plus l'administration financière. La réforme de 378/377 av. J.-C. imposa un recensement général des revenus mobiliers et fonciers. Les citoyens furent répartis en une centaine de groupes ou symmories, de telle sorte que chaque symmorie représentât un capital imposable de même valeur et fût taxée au même chiffre d'impôt. À partir de 362, les trois cents citoyens les plus riches furent obligés d'avancer au Trésor la totalité de l'impôt qu'il fallait percevoir, à charge pour eux de recouvrer ensuite les sommes dues par les autres contribuables. La cité trouvait là un double avantage : elle encaissait immédiatement le produit intégral de l'impôt ; elle évitait les frais et les difficultés de la perception. À Rome, sous la république, le Sénat avait la haute main sur les finances. Il autorisait les dépenses par un sénatus-consulte. Les questeurs urbains, qui avaient la garde du trésor, l'aerarium Saturni, dans le temple de Saturne, n'étaient que les agents d'exécution du Sénat. La plupart des impôts étaient perçus par les publicains, selon le système de la ferme (v.). Les comptes étaient tenus soigneusement, mais aucune balance des dépenses et des recettes ne fut jamais établie. César puis Auguste soumirent à un contrôle plus rigoureux l'administration financière, notamment dans les provinces. À l'époque impériale, la perception directe par l'État se substitua peu à peu à la perception par les publicains. 000200000D0D00000E1D D07,À côté de l'aerarium Saturni qui, toujours administré par le Sénat, était alimenté par les revenus des provinces sénatoriales, fut créé un second organisme financier, le Trésor impérial (fiscus Caesaris). D'abord alimenté par les revenus des provinces impériales, il ne cessa de s'enfler, aux dépens de l'aerarium sénatorial. Le fiscus servait à l'entretien de l'empereur et de ses employés, de l'armée, de la marine, des postes. Il était concentré entre les mains d'une sorte de ministre des Finances, le a rationibus, qui devint, au IIe s., un des premiers personnages de l'Empire. En théorie, le fiscus était distinct de la fortune privée de l'empereur mais, en fait, les empereurs prirent l'habitude de puiser dans le Trésor pour leurs dépenses personnelles. Dioclétien puis Constantin dotèrent l'Empire d'un système fiscal cohérent en créant la jugatio, impôt sur la propriété foncière, et la capitatio, taxe sur le travail rural. Mais, dès le milieu du IVe s., le poids de cette fiscalité apparaît écrasant ; il finit par susciter un découragement général qui provoqua une baisse de la production et contribua à la ruine de l'Empire. L'administration financière en France sous la monarchie L'administration financière romaine s'effondra en Occident à la suite des Grandes Invasions. Les finances publiques disparurent en même temps que la notion même de l'État. Les rois mérovingiens ont tiré leurs ressources de l'exploitation de leurs propres domaines qu'ils ont accrus par la conquête et par l'usurpation des biens d'Église. Dans le haut Moyen Âge, les ressources du roi comme celles des seigneurs ont gardé un caractère patrimonial et domanial. Les Capétiens n'eurent longtemps à leur disposition que des prévôts (v.) et baillis (v.), qui centralisaient dans leur ressort les produits du domaine et soumettaient annuellement leur gestion aux comptables de la Curia regis (v.). Le XIVe s. fut marqué par des changements importants dans l'administration financière. En 1320, fut créée la Chambre des comptes (v. COUR DES COMPTES), cour souveraine distincte du Conseil et du parlement ; conseillère du roi en toutes matières financières, elle avait aussi la haute direction du domaine et vérifiait les comptes de tous les agents inférieurs. Puis apparut la distinction entre les finances ordinaires, constituées par les revenus du domaine royal, et les finances extraordinaires, alimentées par l'impôt, les unes et les autres gérées par des administrations financières distinctes. Les dépenses militaires provoquées par la guerre de Cent Ans furent l'occasion pour la monarchie française d'instituer l'impôt permanent (v. IMPÔT). L'unification de l'administration financière ne fut réalisée qu'en 1551. L'administration centrale fut reconstituée par la création, auprès du roi, d'un corps d'intendants des finances (v.) ; à la fin du XVIe s., l'un d'entre eux prit le titre de surintendant des Finances. Véritable ministre des Finances, il dirigeait toute l'administration financière. Son rôle grandit considérablement dans la première moitié du XVIIe s., au point d'inquiéter le pouvoir royal. En disgraciant Fouquet (1661), Louis XIV supprima la charge de surintendant et remplaça ce dernier par un Conseil royal des finances où le contrôleur général des Finances - Colbert fut le premier en 1665 - jouait le rôle essentiel. 000200000D2600001B24 D20,À partir du XVIe s., les dépenses publiques ne cessèrent de croître, du fait de l'importance prise par la vie de cour et par la maison du roi, du développement des services administratifs et de l'armée permanente, des travaux publics, de l'aide de l'État à l'agriculture, à l'industrie, au commerce. Les finances furent toujours la grande faiblesse de la monarchie française ; elles causèrent finalement sa chute car, vers la fin du XVIIIe s., la France offrait la situation paradoxale d'un État pauvre dans un pays riche. Cette maladie chronique tenait sans doute aux imperfections dans le calcul des recettes prévisibles, aux lacunes et aux irrégularités du système fiscal, mais aussi à la confusion entre les dépenses du roi et celles de l'État. Le roi se réservait l'ordonnancement des dépenses et ne s'imposait aucune rigueur dans le respect des prévisions. La disposition suprême des finances appartenant au souverain, il était impossible d'établir un véritable budget au sens propre du terme, bien que, chaque année, le contrôleur général remît au roi un compte rendu ou état au vrai, qui présentait le bilan de l'année écoulée, et l'état de prévoyance, comportant les dépenses et les recettes prévues pour l'année à venir. Installées dans le déficit, les finances royales, surtout en temps de guerre, ont dû recourir en permanence à l'emprunt (v.) et à toutes sortes d'expédients : création d'offices vénaux, diminution arbitraire des ventes, suspension des traitements des officiers, etc. Depuis le XIXe siècle Après la Révolution, Napoléon Ier entreprit de reconstruire l'administration financière. En 1799 furent créées les directions centrales et départementales des contributions directes, complétées par l'institution des percepteurs (1803) ; en 1800, la direction générale du Trésor ; en 1801, l'inspection du Trésor (qui prit, en 1816, le nom d'inspection générale des Finances) ; en 1807, la Cour des comptes (v.). Mais c'est la Restauration qui posa le cadre dans lequel allait enfin pouvoir être établi en France un véritable budget. La Charte de 1814 prévoyait (art. 48) qu'aucun impôt ne pouvait être établi ni perçu s'il n'avait été consenti par les deux Chambres ; elle donnait à la Chambre des députés, directement élue par les contribuables, la priorité dans l'examen des lois de finances (art. 47). Le droit de contrôle parlementaire sur les finances nationales s'étendit dès lors rapidement : sur les dépenses de chaque ministère (1827), sur les dépenses des services publics à l'intérieur de chaque ministère (1827), sur les sujets exécutés (1835). Enfin, le décret sur la comptabilité publique du 31 mai 1862 réglementa pour près d'un siècle les institutions budgétaires françaises. Le budget, qui comprend dans un document unique la totalité des recettes et des dépenses, doit être voté par le pouvoir législatif, qui donne au gouvernement l'autorisation, pour un an (sauf de très rares exceptions, pendant les deux guerres mondiales), d'exécuter le budget. L'initiative parlementaire en matière budgétaire a été réduite sous la Ve République, car la Constitution de 1958 stipule que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». 0002000003D200002844 3CC,L'intervention croissante de l'État dans les domaines économique et social, au cours du XXe s., a considérablement élargi le rôle du ministère des Finances. Peu à peu, les Finances furent amenées à jouer un rôle de supervision et de coordination des diverses administrations orientées vers les activités économiques. Cette évolution s'est achevée, dans les années 1946/48, par la création d'un ministère des Finances et des Affaires économiques. Aussi bien, dans les diverses formations ministérielles élaborées depuis le début de la crise économique en 1973, budget, économie et finances ont été à plusieurs reprises réunis sous la direction d'un seul titulaire (secondé par des secrétaires d'État) pour mieux affronter les difficultés de la conjoncture. Dans le cadre des institutions européennes, le traité de Maastricht prévoit que le déficit budgétaire des États membres de l'Union européenne ne peut annuellement dépasser 3 % du produit national brut de chaque pays.